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生態文明制度建設新探索

黨的十九屆四中全會第一次系統描繪了中國特色社會主義制度的宏偉“圖譜”,并將堅持和完善生態文明制度體系作為其中的重要組成部分,開啟了“中國之治”之生態文明制度建設的新篇章。近年來,四川堅定以習近平生態文明思想為指引,以環境質量改善為核心,以制度建設為保障,強力推進環境治理,實現了環境質量的連年好轉,在2017年、2018年連續兩年創下“十三五”以來歷史最好水平基礎上,今年繼續高位增好,提前完成2020年全面建成小康社會生態環境保護目標。截至2019年10月,全省87個國家考核水質優良斷面數從2016年的63個增加到85個,水質優良率從72.4%提升至97.7%,提前兩年完成國家下達目標任務,有“長治常污”之稱的沱江流域國考優良斷面由兩年前的6.25%提升到93.8%。地級及以上城市優良天數率達到89.8%,同比上升29.8個百分點,成績喜人。為何四川生態環境質量連年好轉?關鍵是“制度優勢”轉化出了“治理效能”。近年來四川在深入推進環境治理制度構建上主要做了以下探索。
  圍繞解決“誰來干”“誰負責”,探索構建生態環保責任體系和考核體系的四梁八柱
  堅持“正向引領”,構建考核體系。省委、省政府制定黨政同責工作目標績效管理辦法,將環境保護納入考核內容;把環境保護考核權重由2013年的8%逐步提高到2016年的13%再到2018年的16%;出臺市縣黨政領導班子和領導干部政績考核工作實施辦法,開展生態環保黨政通則考核,干部選拔任用中體現落實環境保護相關要求暫行規定,不斷完善生態環境考核制度。大膽實施“區域差異化”考核,出臺全省主體功能區規劃,明確全省58個重點生態功能區縣不考核GDP。充分發揮考核“指揮棒”作用,引導各級干部牢固樹立和踐行綠色發展理念。
  堅持“反向倒逼”,構建責任體系。出臺黨政同責目標績效管理實施細則、生態環境損害責任追究實施細則、自然資源資產離任審計實施方案等系列文件,強化追責問責,不斷健全領導干部生態環境責任體系。出臺建設項目環評區域限批管理辦法、生態環境損害責任追究問題線索移送流程,全過程倒逼壓實屬地責任。
  堅持省級環保督察“全覆蓋”,“三制三函”“四不兩直”壓實黨政同責和一崗雙責。率先在全國開展省級環保督察全覆蓋,由省領導率領督察組開展督察,督察意見經書記、省長審定后反饋給督察地方黨委政府;率先在全國開展督察整改“回頭看”全覆蓋,嚴格實行“清單制+責任制+銷號制”,對中央環保督察及“回頭看”宣傳報道情況實施月調度,對移交信訪問題實行季調度和季通報,促進真改問題、改真問題。采用明察暗訪,采取不打招呼、不聽匯報、不用陪同和直奔現場、直插基層“四不兩直”,對整改措施推進滯后的地方和單位,制發督辦函、預警函、提示函和拍攝制作警示片“三函一片”預警提示,督促加快整改推進。全省中央環保督察反饋意見89項整改任務已整改完成48項,移交的9070個環境信訪問題已整改完成98%,全部達到時序整改進度。
  堅持打攻堅戰啃硬骨頭,治氣推行網格化管理,治水實施五級河湖長制。藍天保衛戰,探索網格化管理。發布《四川省網格化環境監管指導意見(試行)》,基本形成“各級政府統一組織、環境保護部門統一協調、相關部門各司其職、社會各界廣泛參與”的監管格局。碧水保衛戰,推行省、市、縣、鄉、村五級河長制。省、市、縣、鄉設立“雙總河長”,由各級黨委和政府“一把手”擔任。全省共設立河(湖)長11萬個,省級制定河長制工作考核辦法,每年對市級總河長、市級河長、市級河長制辦公室和省直有關部門進行考核,并對照“回頭看”反饋意見、掃黑除惡督查以及媒體曝光情況對考核結果進行審核。河湖治理從“沒人管”變成“有人管”,從“管不住”向“管得好”堅實邁進。
  圍繞“管源頭”“控全局”,探索長江經濟帶戰略環評“三線一單”和生態補償激勵
  探索長江經濟帶戰略環評“三線一單”先行示范,構建生態環境“分區管控”體系。四川作為先導示范省,勇于創新,大膽探索,已蹚出一條運用戰略環評“三線一單”為生態環保“設紅線”“立禁區”,為高質量發展“建通道”“劃跑道”的源頭管控新路子。具體做法包括:三級聯動齊抓共管,形成省委省政府統籌謀劃、省直部門聯動配合、市州落實主體責任的三級聯動齊抓共管局面;科學把握三組關系,處理好有效管控與高質量發展、科學編制與落地可行、全面覆蓋與重點突破三組關系,全力助推高質量發展;統籌整合三方力量,向外借助專家力量、橫向借助部門力量、向內整合自身力量,凝聚工作合力。四川“三線一單”編制成果順利通過生態環境部審核,作為四川相關發展政策、區域發展規劃、空間規劃以及重大建設項目環境準入的重要參考和依據。
  圍繞“誰污染誰買單、誰受益誰補償”探索構建生態補償制度。一是探索跨省橫向生態保護補償。與貴州省、云南省簽訂《赤水河流域橫向生態保護補償協議》,成為首個在長江流域跨省流域橫向生態補償試點,三省每年共同出資2億元建立赤水河流域水環境橫向生態補償資金。二是逐步實現省內流域補償全覆蓋。印發《四川省推進流域橫向生態保護補償獎勵政策實施方案》等政策文件,逐步實現省內流域生態補償全覆蓋。三是建立健全環境空氣質量考核激勵機制。出臺《四川省環境空氣質量考核激勵暫行辦法》,從2015年起,省財政每年至少拿出1.3億元用于各市州環境空氣質量激勵約束,通過目標激勵、資金扣繳、強化問責等方式,促進各市(州)環境空氣質量持續改善。
  圍繞“過程嚴管”“科學高效”,探索建立信息化、智能化無縫監管機制
  探索搭建信息化智能化監管格局。堅持深入推進環境信息化建設,編制三年建設工作方案,持續推進環境信息化省市縣三級統籌建設,大力推進生態環境大數據創新應用,建立四川省生態環境監測網絡大數據管理平臺,積極推進大氣環境管理、水環境管理、固定污染源協同監管、“三線一單”、考核目標管理等重點業務信息化系統建設,助力打好污染防治“八大戰役”。構建覆蓋省、市、縣三級生態環境系統的移動辦公OA平臺和綜合管理平臺,搭建一站式“辦、閱、查”的綜合服務體系,環境監管逐步邁過靠“人海戰”的坎,向自動化信息化轉變。
  探索搭建“一平臺、兩公開”環保專項資金管理制度。堅持規劃引領、制度約束、績效考評管理和使用環保資金,探索建立起從項目申報到驗收到評價各環節制度鏈條,制定四川環保專項資金項目管理職責分工和運行流程暫行規定、專項資金項目系統運行管理暫行辦法,開發“專項資金項目管理系統”,運用“互聯網+制度+監管”方式和“一公開、一公示、一公布”流程,立下“平臺之外無項目”“體外循環要追責”硬規矩,項目資金管理全程、全面陽光運行。同時由駐廳紀檢組全程動態監督,推動形成環保專項資金項目審批“權錢分離、互為制衡”態勢。
  圍繞“用法律武器保護環境”探索實施最嚴格的環保法律制度
  創新重點領域立法。出臺首部跨區域地方法規《四川省沱江流域水環境保護條例》,修改《四川省環境保護條例》等6部地方性法規,將《大熊貓國家公園(四川)管理條例》列入省政府2019年立法計劃。
  嚴懲重罰違法環境行為。出臺生態環境行政處罰裁量標準,開展“綠盾”行動等10大專項執法行動,堅持暗查、夜查、突擊查、交叉查相結合,查處一個警示一片教育一批。對企業執法既有“力度”又有“溫度”,在從嚴查處偷排偷放、惡意排污、數據造假、危廢非法處置等違法犯罪行為的同時,制定科學合理的標準規劃,指導幫助企業達標生產。
  深入開展“兩法銜接”。生態環境部門與司法機關建立協作機制,注重聯動協調、信息共享、有效銜接,形成環境資源執法司法強大合力。2018年以來,全省辦理生態環境違法案件1.2萬件,行政拘留543起。
  嚴格實行排污許可。先后出臺《四川省排污許可證管理暫行辦法》《主要污染物排污許可證實施意見》《排污單位環境管理臺賬及排污許可證執行報告技術規范總則(試行)》,從實從嚴督促指導把關排污許可證核發工作。2018年在全國率先完成6個行業1456張排污許可證核發任務,2019年提前1個月完成19個行業8239張排污許可證核發任務。
  圍繞“共建共治共享”探索公眾環保參與長效機制
  近年來,四川堅持環境保護人人有責、人人盡責、人人享有,依靠全社會各方力量推進環境治理,堅決打一場生態環保的“人民戰爭”,在引導、激勵公眾環保參與方面探索了系列機制辦法。
  立體搭建環境信息公開模式,為公眾參與提供信息支撐。已探索建立一套包括以“按月例行新聞發布”為主體,以“每日‘一網兩微’發布”為常態,以“陽光熱線”、媒體座談等多種形式為支撐的常態化公開機制,以及涵蓋企業、相關部門多元主體的涉環境信息的應公開盡公開。
  系統搭建四大平臺,為公眾環保參與拓寬渠道。包括政民溝通平臺,在全國率先探索“我與環保廳長面對面”溝通形式,成為激勵公眾參與經典做法;有獎投訴舉報平臺,依據《四川省大氣污染防治法實施辦法》建立生態環保有獎投訴舉報制度;環保設施公眾開放平臺,全省符合條件的垃圾、污水、噪聲、固廢處理以及監測站點共計73家全部向公眾開放,以此贏得公眾的理解支持;協管平臺,設立專兼職環保網格監督員,發動群眾協助各級環保部門開展環保監督。
  探索建立政策、資金、榮譽多種激勵機制,扶持培育第三方力量參與環保。在全國率先探索實施“環保宣教公益示范項目”,由政府小額出資向NGO組織、學校院所、公益團體購買服務,激發社會力量參與環保,實現了小資金撬動大資源;探索開展個人“綠色先鋒”、企業“環境信用”等評選評價,以榮譽、信譽激勵環保參與;探索實施“美麗中國,我是行動者”活動機制,不斷擴大環保“統一戰線”和“綠色聯盟”。
  〔作者系中央黨校(國家行政學院)中青二班學員〕

責任編輯:王美景

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